电子烟的发明与兴起
21 年前，中国药剂师韩力（Hon Lik）为第一款电子烟申请了专利。韩力烟瘾很重，他希望能以一种更安全的方式为人们提供他们渴望的尼古丁，从而帮助人们戒烟。他的发明大获成功，催生了一个价值 280 亿美元的产业，对全球烟草行业产生了冲击。
领先的控烟专家表示，电子烟已开始减少吸烟导致的疾病和死亡，在美国，每年约有 48 万人死于吸烟。吸电子烟比吸烟危害小得多，且在戒烟方面比尼古丁贴片或口香糖更有效。
FDA 对电子烟市场的管控乱象
然而，美国监管机构却把电子烟市场搞得一塌糊涂。由美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）下属的烟草制品中心（Center for Tobacco Products）领导的联邦政府，并没有推广安全有效的电子烟产品，而是竭尽全力阻止电子烟和其他低风险尼古丁产品到达有需求的消费者手中。
正如纳税人保护联盟（Taxpayers Protection Alliance）的高级研究员林赛・斯特劳德（Lindsey Stroud）所指出的，FDA 的授权程序对电子烟设置的门槛比对新香烟更高。在数百万份申请中，只有少数产品获得授权，其中几乎没有受欢迎的产品，且这些产品都来自有能力跨越审批障碍的烟草公司，几乎没有非烟草口味的产品，而这种口味的产品对吸烟的成年人最具吸引力。
加拿大律师、长期反烟草活动家兼市场分析师大卫・斯威诺（David Sweanor）表示：“全球更安全的尼古丁产品正以前所未有的速度拉低香烟销量，但美国政府的反应却是试图阻碍而非推动这种转变。” 更糟糕的是，FDA 和反烟草倡导团体夸大了电子烟的风险，却低估了其益处。
结果，大多数吸烟者不明白改用电子烟可以帮助他们过上更长寿、更健康的生活，甚至医生也误解了其中的风险，大多数医生认为尼古丁是香烟烟雾有害影响的直接原因，但事实并非如此。尼古丁是一种致瘾化学物质，会让人持续吸烟，真正让人致病的是燃烧产生的数千种其他化学物质，它们聚集在一种被称为烟焦油的物质中，附着在肺部。
其他国家的烟草减害举措与成果
在美国以外，一些政府推行所谓的烟草减害措施，鼓励那些吸烟但无法或不愿戒掉尼古丁的人改用更安全的替代品。
例如在瑞典，人们通过吸食一种名为鼻烟（snus）的无烟产品来获取尼古丁，那里的吸烟现象几乎消失，与烟草相关的疾病发病率在欧洲处于最低水平。
在日本，随着人们改用加热不燃烧烟草的无烟设备，香烟销量下降了一半以上。在英国，近 300 万人在过去五年中通过使用电子烟成功戒烟，一些医院甚至向吸烟者发放电子烟。
美国电子烟市场现状与问题根源
在美国，尽管 FDA 试图将大多数电子烟产品拒之门外，但仍有约 1800 万至 2000 万人在使用电子烟，其中绝大多数不受监管，在技术上属于非法产品。
一些产品在等待 FDA 授权，一些则陷入与 FDA 相关的法庭案件中，还有一些干脆无视和绕过了监管机构。英国烟草控制专家克莱夫・贝茨（Clive Bates）表示：“FDA 制造了一个巨大而混乱的局面。” 这些产品 “可能来自任何地方，在任何条件下生产”。
这一切的问题根源在于青少年电子烟使用引发的争议。电子烟品牌 Juul 针对年轻人的营销取得了巨大成功，引发了民主党政治家和反烟草倡导团体对青少年吸电子烟现象的道德恐慌，而成年吸烟者的利益却被忽视了。
FDA 烟草制品中心主任布莱恩・金（Brian King）表示：“在涉及儿童问题时，FDA 强烈认为预防措施至关重要，这是我们采取行动的驱动力。” 风味电子烟是争论的核心，FDA 认为香蕉船、小熊软糖等吸引儿童的口味对年轻人构成了不可接受的风险，尽管 21 岁以下的人购买尼古丁产品是非法的。
在 34 种获得 FDA 授权的电子烟产品中，30 种是烟草味的，对那些试图摆脱传统香烟的成年人吸引力不大，另外 4 种是奥驰亚（Altria）旗下 NJoy 公司生产的过时的薄荷味电子烟。因此，非法产品主导了市场，且随处可得。
FDA 管控失败的历程与背后因素
要了解 FDA 是如何失去对市场的控制的，需要回顾一些历史事件。烟草减害措施已得到公共卫生专家的认可长达数十年，长期在 FDA 任职的米奇・泽勒（Mitch Zeller）在 2001 年委托医学研究所（Institute of Medicine）撰写了一份长达 657 页的报告，支持减害措施，该报告敦促烟草和制药公司 “开发和推出新的产品，以减轻与烟草相关的疾病负担”。2009 年具有里程碑意义的《烟草控制法案》赋予了 FDA 监管烟草产品（包括电子烟）的权力，国会要求该机构支持低风险产品，只要这些产品 “适合保护公众健康”，这一措辞在电子烟辩论中至关重要。
2017 年，时任 FDA 专员斯科特・戈特利布（Scott Gottlieb）和泽勒公布了一份全面的烟草产品监管蓝图，其中设定了一个监管框架，要求 FDA 在 2022 年前仔细授权更安全的尼古丁产品。泽勒对该计划寄予厚望，但随后事情开始变得一团糟。
一个明显的问题是，当 FDA 着手监管电子烟时，其销量已经大幅飙升，这主要是由 Juul 的流行推动的。
2019 年青少年吸电子烟的比例达到峰值，约 27.5% 的高中生在过去 30 天内至少吸过一次电子烟，近 10% 是经常使用者，戈特利布和泽勒对此感到震惊。倡导团体起诉 FDA，称电子烟充斥市场，他们胜诉后迫使该机构加快监管进程。与此同时，一种导致 68 人死亡、数千人住院的肺部疾病被误称为 EVALI（电子烟或吸电子烟相关肺损伤），并被美国疾病控制与预防中心（CDC）和反烟草团体错误地归因于尼古丁电子烟，实际上该疾病是由掺假的 THC 烟弹引起的。
亿万富翁慈善家迈克尔・布隆伯格（Michael Bloomberg）在 2019 年投入 1.6 亿美元发起了一项旨在杜绝青少年吸电子烟的倡议，他表示：“电子烟公司和支持它们的烟草公司正在掠夺美国的青少年。” 当时，奥驰亚已同意以 128 亿美元收购 Juul 35% 的股份，布隆伯格资助的 “无烟草儿童运动”（Campaign for Tobacco-Free Kids）在报纸上刊登广告，标题为 “多亏了 Juul，大烟草又回来了，有了让孩子沉迷尼古丁的全新方式”。
国会民主党人要求 FDA 清除市场上所有风味电子烟，此前支持减害的反吸烟团体也彻底改变了立场，美国癌症协会直言：“电子烟不应用于戒烟。” 戈特利布 - 泽勒的全面计划宣告失败，用泽勒的话说，该计划已被 “冷冻，尚未解冻”。
反电子烟的狂热行动取得了一些成果，七个州和哥伦比亚特区已经禁止或严格限制了风味电子烟的销售，邮局不递送电子烟，军事基地也禁止购买。
青少年吸电子烟的现象逐渐减少，最新的美国年度全国青少年烟草调查发现，高中生和初中生的吸电子烟率从峰值下降了 70%，约有 60 万青少年（每 45 人中就有 1 人）表示在过去 30 天内至少有 20 天吸过电子烟。虽然很难确定因果关系，但看起来电子烟似乎正在让青少年吸烟成为历史。值得注意的是，在青少年吸电子烟达到高峰时，青少年吸烟率也在下降，且在电子烟出现后下降速度更快，如今已降至调查有史以来的最低水平，这表明电子烟并非吸烟的入门途径，反而可能有助于减少青少年吸烟。
然而，对于美国约 2800 万成年吸烟者来说，他们的需求在很大程度上被 FDA 和反烟草团体忽视了。吸烟率在低收入人群、有心理健康问题的人群、原住民以及 LGBTQ+ 人群中较高，这些边缘化群体在华盛顿的政策制定者眼中几乎是隐形的，缺乏政治影响力。相比之下，反电子烟运动在曼哈顿和硅谷的富裕地区兴起，其活动得到了布隆伯格的慷慨资助，而布隆伯格也是民主党的主要捐赠者。
前 NJoy 高管杰夫・韦斯（Jeff Weiss）继续倡导低风险产品，他表示：“FDA 一直承受着巨大的政治压力，以牺牲成年吸烟者的利益为代价来保护儿童。” 韦斯在 2024 年发表于《食品药品与法律杂志》的一篇论文中指出，由 “无烟草儿童运动” 领导的倡导团体 “成功地左右了烟草制品中心的优先事项、政策、主要产品审查决定，甚至其沟通策略”。一些人认为，这里存在明显的 “监管俘获” 现象，即监管机构受到了倡导团体及其政治盟友的影响。
米奇・泽勒和布莱恩・金否认受到反烟草团体的影响，他们表示法律要求公司证明其产品 “适合保护公众健康”，国会设定的标准很高，而目前摆在最高法院面前的问题本质上是 FDA 是否公平地应用了这些标准。
无论在法庭上输赢如何，目前可以说 FDA 未能阻止无数风味电子烟产品到达消费者手中。该机构尝试了各种方法，如发出数百封关于非法销售的警告信、对制造商和零售商处以适度的民事罚款、与其他联邦机构组成联合工作组在边境扣押非法电子烟，但电子烟市场仍在蓬勃发展。这并不奇怪，禁止消费者想要的产品往往难以奏效，人们使用尼古丁已有数千年历史，其似乎有提高记忆力、专注力和减轻焦虑等益处，同时其健康风险虽不确定但远非致命，咖啡因也有类似情况。
好消息是，据烟草公司和华尔街分析师称，尼古丁电子烟正在减少香烟销售，虽然不知道具体减少了多少，但一些调查表明，约三分之一的 1800 万至 2000 万电子烟使用者已经完全戒掉了香烟，他们做出了可能挽救生命的选择。但人们永远无法知道，如果 FDA 和其他负责改善公众健康的政府部门鼓励人们使用电子烟，会有多少人做出同样的选择。
本文原文由媒体Filter撰写发布，编译时略有调整。运营 Filter 的影响基金会（The Influnence Foundation）获得了全球戒烟行动（Global Action to End Smoking）的资助、奥驰亚（Altria）、菲利普莫里斯国际（Philip Morris International）和（之前的）Juul 的无限制捐赠，还获得了纳税人保护联盟（Taxpayers Protection Alliance）的一次性捐赠以支持参加减害活动的差旅费用，之前还获得了药物政策联盟（Drug Policy Alliance）的限制性资助以支持新闻奖学金项目。Filter 遵循编辑独立政策。作者马克（Marc）是一位资深记者，撰写有关烟草控制的文章。他曾为《纽约时报》 、《华盛顿邮报》 、 《卫报》 、 《琼斯母亲》和《财富》杂志撰稿，并在其中担任高级撰稿人长达 15 年。
