要点
- 2025 年，乌克兰最高拉达（Верховная Рада）上调烟草制品消费税并与欧元挂钩，以契合欧盟规则，截至第二季度烟草税收入同比增长 35%，非法香烟占比降至 16%，国库收入显著增加。
- 加热烟草制品（ТИЭНы，如 IQOS、glo 专用烟弹）消费税税率低于传统香烟，预计 2025-2028 年将造成 186 亿格里夫纳税收损失，而 2021 年乌克兰曾通过拉平税率实现该类产品税收六倍增长。
- 电子烟非法市场占比高达 93%，主要因香精类产品禁令催生 “拆分销售” 模式（香精、烟液、设备单独售卖），规避监管与征税，18-29 岁吸烟人群中 39% 使用电子烟，青少年群体风险突出。
- 世界卫生组织（ВОЗ）建议将加热烟草制品按传统烟草监管，欧盟拟将香烟最低税标准从 90 欧元 / 千支提至 215 欧元，乌克兰需调整税率以满足欧盟新要求。
- 未来政策需聚焦拉平烟草相关产品税率、完善电子烟监管、打击非法交易，兼顾公共健康、经济稳定与欧盟一体化义务。
2025 年 12 月 29 日。据乌克兰经济战略中心（Центр экономической стратегии）经济学家博格丹・斯卢茨基（Богдан Слуцкий）与丹尼斯・亚舒克（Денис Ящук）联合分析，2025 年乌克兰上调烟草制品消费税并与欧元挂钩后，国库收入显著增长，但电子烟非法市场泛滥、加热烟草制品税率失衡等新挑战凸显，需通过政策优化进一步规范烟草市场。
2025 年烟草税调整成效与影响
1. 税收增长与非法香烟管控
2025 年乌克兰最高拉达通过烟草税改革，核心举措包括上调烟草制品消费税税率，并将计税基准与欧元挂钩，以推进与欧盟规则的协调统一。改革成效显著：2025 年第二季度烟草税收入同比增长 35%，创下近十年同期最佳表现；非法香烟在市场中的占比从之前的较高水平降至 16%，合法市场秩序得到改善。
计入综合预算的消费税名义收入，单位：十亿格里夫纳
2. 吸烟人群结构变化
尽管税收上调对非法香烟起到抑制作用，但乌克兰整体吸烟率并未下降，其中青少年与女性吸烟率增长最为明显。这两类人群更倾向于选择价格更低的非法香烟，或转向电子烟、加热烟草制品（ТИЭНы）等新型尼古丁产品，成为烟草消费市场的重要变化趋势。
新型烟草产品监管与税收问题
1. 加热烟草制品（ТИЭНы）税率失衡
加热烟草制品（包括 IQOS、glo 等设备专用烟弹）的消费税税率显著低于传统香烟，且这一差距将在 2028 年扩大至 20%。世界卫生组织明确指出，加热烟草制品对健康的危害与传统香烟类似，建议按传统烟草制品标准进行监管。
据测算，税率失衡将导致乌克兰 2025-2028 年累计损失税收 186 亿格里夫纳，后续每年损失约 7 亿格里夫纳。值得注意的是，乌克兰曾有成功拉平税率的经验 ——2021 年通过统一加热烟草制品与传统香烟的税率，实现该类产品税收收入六倍增长。
乌克兰2018-2028 年卷烟和加热烟草制品税收（欧元）
2. 电子烟非法市场泛滥
与合法香烟市场的改善形成鲜明对比，乌克兰电子烟非法市场问题极为严峻。据坎塔尔乌克兰公司（Kantar Ukraine）数据，2025 年 10 月电子烟非法市场占比高达 93%，核心原因是监管政策存在漏洞：
乌克兰虽禁止香精类电子烟产品，但允许无风味电子烟销售。市场通过 “拆分销售” 模式规避监管 —— 将香精、电子烟液、设备分开售卖，消费者购买后自行混合使用，形式上符合法律要求，实则使香精类电子烟脱离监管与征税体系，成为非法市场泛滥的关键诱因。此外，电子烟在青少年群体中渗透率极高，18-29 岁吸烟人群中 39% 使用电子烟，进一步加剧了监管难度。
欧盟政策趋势与乌克兰应对建议
1. 欧盟税收标准升级
欧盟正推进烟草税政策收紧，计划将香烟最低消费税标准从当前的 90 欧元 / 千支提升至 215 欧元 / 千支。尽管乌克兰计划在 2028 年达到现有 90 欧元标准，但届时欧盟标准已升级，乌克兰需重新制定税率上调时间表，以满足欧盟一体化相关义务。
此外，欧盟新指令草案中仍保留了香烟与加热烟草制品的税率差距（预计分别为 215 欧元 / 千支与 108 欧元 / 千支），这一政策源于欧盟内部的政治妥协，但乌克兰分析人士建议避免重复此类失衡，以免再次造成税收损失与市场扭曲。
2. 乌克兰政策优化方向
分析报告提出，乌克兰未来烟草监管需聚焦四大核心方向：
- 拉平各类烟草及尼古丁产品的消费税税率，消除非法市场与产品替代的价格诱因，同时保障财政收入稳定；
- 完善电子烟监管规则，封堵 “拆分销售” 等监管漏洞，强化全链条监管；
- 加大对非法烟草产品的打击力度，遏制非法交易蔓延；
- 政策制定需综合考量公共健康保护、经济稳定、欧盟一体化义务及实际消费结构，尤其关注战争背景下未被充分调研的消费群体需求。
- 报告强调，政策核心目标是降低烟草产品对青少年的吸引力，防止消费需求转向不受监管的非法领域，而这一目标的实现离不开从生产、进口到零售的全流程有效监管。
研究背景说明
该分析报告由乌克兰经济战略中心撰写，获得维也纳国际经济研究所（wiiw）的财政支持，维也纳国际经济研究所是彭博慈善基金会（Bloomberg Philanthropies）烟草控制倡议的合作伙伴。报告数据主要基于市场调研与财政统计，为乌克兰烟草政策调整提供了重要参考。
